中國信通院肖榮美等：數字經(jīng)濟、稅收分配與城鄉協(xié)同發(fā)展
發(fā)布時(shí)間：2021-06-16
來(lái)源：中國信通院CAICT
當前，以5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算、大數據等新一代信息技術(shù)研發(fā)和應用為核心內容的數字經(jīng)濟風(fēng)起云涌，給全球經(jīng)濟和人們的生活帶來(lái)了全方位的影響，引致農村經(jīng)濟社會(huì )與城鄉互動(dòng)關(guān)系的變革。但是，這種產(chǎn)業(yè)變革在為農業(yè)農村發(fā)展注入新動(dòng)能的同時(shí)，也對城鄉間、區域間的平衡發(fā)展帶來(lái)了潛在的挑戰。尤其是數字經(jīng)濟對現行稅收制度帶來(lái)了顯著(zhù)沖擊，突出表現為平臺經(jīng)濟、線(xiàn)上線(xiàn)下融合經(jīng)濟的稅收收入向發(fā)達地區和城市集中等現象，進(jìn)一步造成了城鄉間、區域間稅收分配不平衡。這將在一定程度上影響城鄉間、區域間政府的財政收入，并由此造成公共服務(wù)供給能力和水平間的差異，以至于對城鄉間、區域間協(xié)調發(fā)展帶來(lái)更為長(cháng)期性、深層次的問(wèn)題與影響。
現有關(guān)于數字經(jīng)濟稅收問(wèn)題的研究聚焦于國際數字稅立法制度[1-2]、數字貿易與全球稅務(wù)體系重構[3-4]、國家稅收收入[5]、市場(chǎng)競爭與價(jià)值再分配[6-7]等方面，提供了諸多真知灼見(jiàn)，但是內容更多是集中于國別層面的討論，深入涉及數字稅對于國家內部，特別是對于城鄉關(guān)系之間的影響分析尚不多見(jiàn)。2021年，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉村振興加快農業(yè)農村現代化的意見(jiàn)》指出，要重點(diǎn)在農村數字基礎設施、智慧農業(yè)、鄉村公共服務(wù)及社會(huì )治理的數字化智能化、農村數字普惠金融、農村電子商務(wù)等數字經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)力[8]。數字經(jīng)濟具有更為顯著(zhù)的差異化、服務(wù)化和敏捷化特征，通過(guò)更多樣化的邏輯形式、更低成本的數字手段，可不斷消除物理隔閡、打通連接渠道，打造高度互聯(lián)的城鄉一體化經(jīng)濟生態(tài)系統[9]。“十四五”時(shí)期，農村數字經(jīng)濟或將進(jìn)一步迎來(lái)爆發(fā)式的增長(cháng)。因此，在當前階段全面深入研究數字經(jīng)濟可能給農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展帶來(lái)的挑戰和影響尤為緊迫與重要。鑒于此，本文系統梳理了數字經(jīng)濟對城鄉間區域間稅收均衡合理分配形成的挑戰、化解區域間數字經(jīng)濟稅收分配不均問(wèn)題的國際經(jīng)驗，并據此提出了有針對性的對策建議，以期為“十四五”時(shí)期深化農業(yè)農村數字化的理論研究，推進(jìn)城鄉數字經(jīng)濟均衡協(xié)調發(fā)展提供有益借鑒。
1 數字經(jīng)濟對城鄉間、區域間稅收均衡合理分配形成挑戰
從供給端來(lái)看，我國互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)、網(wǎng)絡(luò )銷(xiāo)售商等數字經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)主體主要集中于東部沿海地區。截至2019年12月，在135家互聯(lián)網(wǎng)上市企業(yè)中，北京、上海、杭州、深圳、廣州五地的企業(yè)數量最多，占比分別為33.3%、17.0%、11.9%、11.1%、4.4%，合計77.7%；網(wǎng)信獨角獸企業(yè)集中分布在北京、上海、廣東和浙江，占比分別為45.5%、19.8%、14.4%、10.7%，合計90.4%[10]；電子商務(wù)零售商主要集中在東部沿海地區，2019年，東部、中部、西部、東北部地區的網(wǎng)絡(luò )零售額占全國的比重分別為84.3%、8.8%、5.6%、1.3%[11]。
從消費端來(lái)看，我國數字服務(wù)與線(xiàn)上交易使用人群分布于全國各地，且農村與欠發(fā)達地區占據越來(lái)越大的比例。北京、上海、廣州、深圳等一線(xiàn)城市的數字用戶(hù)占比約為12%，高達88%的數字用戶(hù)分布于一線(xiàn)城市以外的地區[12]。三線(xiàn)及以下城市、縣鎮與農村地區是電商平臺發(fā)揮作用的核心區域。2019年“下沉市場(chǎng)（三線(xiàn)以下城市以及廣大鄉鎮農村地區）”電子商務(wù)活躍用戶(hù)規模接近4 億人，占總數的57.4%[11]。此外，從數字用戶(hù)增長(cháng)空間來(lái)看，隨著(zhù)新基建向農村地區延伸、數字經(jīng)濟深入發(fā)展，未來(lái)增量用戶(hù)中來(lái)自農村與欠發(fā)達地區的用戶(hù)將占更大比重。根據阿里巴巴最新披露的年度報告，2020財年阿里巴巴已有超過(guò)70%的新增年度活躍消費者來(lái)自欠發(fā)達地區[13]。
1.2 數字經(jīng)濟供需錯位加劇稅收利益分配失衡
根據現行稅收規則，納稅地點(diǎn)的確定往往以企業(yè)的登記注冊地或機構所在地為依據[14-15]。傳統經(jīng)濟模式下，跨地區的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往需要通過(guò)設立分支機構來(lái)實(shí)現，在相當程度上保證了納稅地點(diǎn)與銷(xiāo)售地、消費地的一致性。而數字經(jīng)濟組織方式加速了經(jīng)濟活動(dòng)的遠程化、虛擬化發(fā)展。數字經(jīng)濟領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者借助互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等新一代信息技術(shù)，無(wú)需設立物理場(chǎng)所即可跨地區銷(xiāo)售商品、提供服務(wù)。按照當前的納稅地點(diǎn)確定規則，數字經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的稅收收入將脫離于消費地而集中于經(jīng)營(yíng)主體所在地。例如，若在A(yíng)地登記注冊及設立機構的商家，通過(guò)電商平臺向位于B地的消費者銷(xiāo)售商品或提供服務(wù)，該交易對應的增值稅將由賣(mài)家在A(yíng)地申報繳納，以增值稅為計稅依據并與增值稅同時(shí)繳納的城市建設稅、教育費等也將由A地稅務(wù)機關(guān)征收，該交易為賣(mài)家貢獻的利潤所對應的企業(yè)所得稅也將在A(yíng)地繳納。由于我國數字經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)主體主要聚集于發(fā)達地區，這意味著(zhù)數字經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)的增值稅、企業(yè)所得稅等相關(guān)稅收也將主要在發(fā)達地區繳納，造成欠發(fā)達地區在稅收收入分配中處于劣勢地位。
我國農村與欠發(fā)達地區數字用戶(hù)規模龐大，海量用戶(hù)不僅是商品和服務(wù)的消費者，更通過(guò)提供數據等方式直接或間接地為企業(yè)創(chuàng )造價(jià)值作出了貢獻。根據間接稅的目的地征稅原則和所得稅的價(jià)值創(chuàng )造地征稅原則，農村與欠發(fā)達地區作為消費地和價(jià)值創(chuàng )造地，應有權獲取相應的稅收收入。但是，在現行由企業(yè)登記注冊地或機構所在地進(jìn)行征稅的規則下，“數字稅”的概念尚在萌芽中，農村與欠發(fā)達地區對數字經(jīng)濟活動(dòng)產(chǎn)生的收入和利潤缺乏相應的征稅權，數字經(jīng)濟帶來(lái)的稅收利益向發(fā)達城市地區高度集中，直接導致農村與欠發(fā)達地區的稅收利益受損。
電子商務(wù)、線(xiàn)上線(xiàn)下融合等數字經(jīng)濟模式向農村與欠發(fā)達地區的滲透，也將對本地的傳統經(jīng)濟活動(dòng)造成沖擊，如消費者原本從本地實(shí)體店購買(mǎi)商品的活動(dòng)部分轉為通過(guò)電子商務(wù)平臺向異地商家購買(mǎi)、本地的線(xiàn)下教育輔導服務(wù)被線(xiàn)上遠程教育服務(wù)部分替代。數字經(jīng)濟交易活動(dòng)對傳統經(jīng)濟活動(dòng)的部分乃至完全替代，使農村及欠發(fā)達地區原本的課稅基礎受到侵蝕，進(jìn)而間接加劇農村及欠發(fā)達地區稅收收入轉移的程度，產(chǎn)生了虹吸效應。未來(lái)，數字經(jīng)濟占GDP的比重將不斷提高，新產(chǎn)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)在農村、欠發(fā)達地區的滲透將持續深入，農村與欠發(fā)達地區的稅基侵蝕和稅收流失問(wèn)題也將更加嚴重。
農村與欠發(fā)達地區在數字經(jīng)濟領(lǐng)域征稅權的缺失以及稅收收入的流失，將導致地方政府難以擁有足夠的財力來(lái)提升政府治理及公共服務(wù)供給水平，從而在更深層次上進(jìn)一步加劇了城鄉間、區域間的發(fā)展不平衡問(wèn)題。雖然財政轉移支付制度能夠在一定程度上彌補城鄉間、區域間的財力不平衡，但這種再分配機制并未充分考慮、也不能完全化解數字經(jīng)濟帶來(lái)的稅收收入初次分配不公平問(wèn)題。
2 化解區域間數字經(jīng)濟稅收分配不均問(wèn)題的國際做法
當前,全球層面的數字經(jīng)濟發(fā)展呈現“新二元制”結構（即指以美國為代表的數字經(jīng)濟發(fā)達地區與其他地區形成的一種新二元制結構），數字經(jīng)濟相關(guān)稅收的跨地區分配問(wèn)題也日益突出，多個(gè)國際組織及國家均通過(guò)調整稅收規則予以應對。無(wú)論是歐盟致力于解決國家間征稅權劃分問(wèn)題的稅收規則調整，還是美國解決地方政府間稅收問(wèn)題的稅收改革方案，均為我國化解數字經(jīng)濟帶來(lái)的城鄉間、區域間稅收不平衡問(wèn)題提供了可借鑒的經(jīng)驗。
2.1 探索構建新的聯(lián)結度規則，促進(jìn)數字企業(yè)所得稅公平合理分配
為應對數字經(jīng)濟對稅收規則的挑戰，尤其是數字經(jīng)濟帶來(lái)的稅收利益分配不公平不合理問(wèn)題,歐盟在推動(dòng)企業(yè)所得稅規則調整方面進(jìn)行了一些探索。2018年3月，歐盟委員會(huì )提出了兩項獨立的數字稅立法提案，其中一項方案提出對視同常設機構（即“顯著(zhù)數字化存在”）的利潤征稅，以推動(dòng)數字企業(yè)的稅收收入向用戶(hù)所在國合理轉移。該方案提出，如果一個(gè)數字平臺在某一成員國年收入超過(guò)700 萬(wàn)歐元，或一個(gè)納稅年度內在某一成員國擁有超過(guò)10 萬(wàn)名用戶(hù)，或一個(gè)年度內和某一成員國用戶(hù)訂立超過(guò)3000 份數字服務(wù)合同，則該企業(yè)被視為擁有“顯著(zhù)數字化存在” ，需要就可歸屬至“顯著(zhù)數字化存在”的利潤在該成員國納稅。
2.2 推動(dòng)流轉稅進(jìn)行適應性改革，以協(xié)調不同地區之間稅收分配問(wèn)題
美國為解決跨州電子商務(wù)銷(xiāo)售稅問(wèn)題而推進(jìn)的電子商務(wù)銷(xiāo)售稅政策改革，對于我國促進(jìn)數字經(jīng)濟增值稅的公平分配具有一定參考價(jià)值。在很長(cháng)一段時(shí)間內，由于受到先例判決（1967年National Bellas Hess公司與伊利諾伊州的訴訟以及1992年Quill公司與北達科他州的訴訟均裁決各州不得強迫沒(méi)有設立實(shí)體店的零售商代征銷(xiāo)售稅）的制約，美國各州無(wú)權要求沒(méi)有設立實(shí)體店的零售商代征銷(xiāo)售稅，許多網(wǎng)絡(luò )零售商因此免于代收銷(xiāo)售稅的義務(wù)，同時(shí)多數消費者也不自動(dòng)支付銷(xiāo)售稅，這就造成各州稅收大量流失。為解決因上述問(wèn)題導致的稅源流失問(wèn)題，美國各州紛紛設法采取補救措施，如一些州將電商附屬網(wǎng)站界定為實(shí)體存在，規定電商應告知顧客并向所屬州通報未支付的銷(xiāo)售稅等。在此背景下，美國南達科他州修改了銷(xiāo)售稅法，規定電商在南達科他州銷(xiāo)售的商品或服務(wù)超過(guò)10 萬(wàn)美元或者獨立交易次數超過(guò)200 次，則視同在本州有物理存在，需要代征銷(xiāo)售稅。在 2018年6月南達科他州與Wayfair公司關(guān)于該法律適用性的訴訟案中，美國聯(lián)邦最高法院最終推翻了既往案例中確立的物理存在規則。
歐盟自2010年起啟動(dòng)了新一輪增值稅改革，先后發(fā)布了一系列文件[16-18]。在改革歷程中，一個(gè)清晰的脈絡(luò )是歐盟增值稅制度逐步從來(lái)源地原則轉向目的地原則。根據歐盟規定，自2012年起企業(yè)對企業(yè)（B2B）情況下的進(jìn)口服務(wù)在消費者所在地征收增值稅，自2015年起企業(yè)對消費者（B2C）情況下的進(jìn)口服務(wù)也在消費者所在地征收增值稅。歐盟通過(guò)推行目的地原則，保障了消費者所在地獲得與當地用戶(hù)價(jià)值創(chuàng )造相匹配的增值稅。
2.3 建立健全配套征管機制，確保數字經(jīng)濟稅收政策相關(guān)調整落實(shí)到位
為確?？缰蓦娮由虅?wù)銷(xiāo)售稅的有效征管，美國多個(gè)州之間達成了“簡(jiǎn)化銷(xiāo)售稅和使用稅協(xié)議”（Streamlined Sales and Use Tax Agreement，SSUTA），提出多項措施以加強跨州電子商務(wù)銷(xiāo)售稅征管。具體措施包括：要求各州盡量采用單一稅率，統一銷(xiāo)售稅商品目錄及定義，并建立和更新稅收法律和政策共享數據庫；要求各州采用統一的以目的地原則為主的征稅權分配規則；建立一站式網(wǎng)絡(luò )登記系統，企業(yè)只需在該系統上進(jìn)行商業(yè)登記和信息更新，不必向各州單獨進(jìn)行登記等[19]。美國各州通過(guò)多項措施相互配合，減輕納稅人遵從負擔并降低政府部門(mén)征管成本，保障了跨州電子商務(wù)銷(xiāo)售稅的高效征管。
歐盟為確保增值稅目的地原則能夠高效率、低成本地實(shí)施，建立了“迷你一站式登記機制”（VAT mini One Stop Shop，MOSS）。當消費者來(lái)自多個(gè)歐盟成員國時(shí)，歐盟企業(yè)需在成立本企業(yè)的成員國進(jìn)行增值稅登記并繳納增值稅，非歐盟企業(yè)可以選擇在其中任何一國進(jìn)行登記注冊并繳納增值稅，再由該登記國根據消費者所在國的增值稅稅率計算出各國相應的應稅收入，并將增值稅稅款分配給其他相關(guān)國家。歐盟通過(guò)一站式征稅制度的實(shí)行，確保銷(xiāo)售商能以較低的遵從成本實(shí)現在最終消費者所在的國家繳納增值稅，從而促進(jìn)了歐盟成員國之間更加公平的稅收分配。
3 完善我國數字經(jīng)濟稅收分配機制的建議
未來(lái)，經(jīng)濟社會(huì )全方位數字化轉型是大勢所趨。隨著(zhù)電子商務(wù)、O2O等新經(jīng)濟、新模式、新業(yè)態(tài)在農村與欠發(fā)達地區覆蓋規模的不斷拓展，數字經(jīng)濟引致的城鄉間、區域間的稅收不平衡問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯。因此，需要推動(dòng)數字經(jīng)濟稅收制度建設，加速匹配數字經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程，以求“ 標本兼治” 構建數字經(jīng)濟城鄉協(xié)同發(fā)展機制，促進(jìn)數字經(jīng)濟發(fā)展成果實(shí)現更加公平合理的分配與共享，具體來(lái)說(shuō)可從以下幾方面努力。
（1）進(jìn)一步推動(dòng)目的地征稅原則的應用，建立健全基于目的地原則的稅收分配機制。近期來(lái)看，可以進(jìn)一步探索將數字經(jīng)濟活動(dòng)產(chǎn)生的增值稅、企業(yè)所得稅中一定比例的稅收收入用于地方間橫向分配，著(zhù)重補償農村與欠發(fā)達地區可能的稅收損失。例如，按照各地區網(wǎng)民規模、網(wǎng)絡(luò )消費規模等指標進(jìn)行分配，由企業(yè)登記注冊地或機構所在地征收之后轉交其他地方。長(cháng)期來(lái)看，可以穩步推進(jìn)目的地征稅原則全面深入適用，改革增值稅、企業(yè)所得稅等稅種的分配規則。針對增值稅，需要引導數字經(jīng)濟平臺及商家根據消費者購買(mǎi)商品或服務(wù)時(shí)所填寫(xiě)的地址、IP地址或支付信息提供地址等確定消費者所在地，按照目的地原則將代扣代繳的增值稅在消費者所在地進(jìn)行繳納。針對企業(yè)所得稅，需要探索建立基于用戶(hù)規模、營(yíng)業(yè)收入等指標的新聯(lián)結度規則，并將企業(yè)利潤進(jìn)行分層，針對其中一部分利潤賦予消費者所在地區相應的征稅權。
（2）著(zhù)力強化農村與欠發(fā)達地區稅務(wù)機關(guān)的數字化征管能力，保障目的地征稅原則落地落實(shí)。進(jìn)一步加強新一代信息技術(shù)在農村與欠發(fā)達地區涉稅信息搜集、傳輸等方面的運用，加快研發(fā)并推廣應用具備自動(dòng)識別消費者所在地、計算應繳稅款、生成并提交納稅申報單等功能的稅務(wù)自動(dòng)化軟件，助力稅務(wù)機關(guān)直接獲取數字經(jīng)濟交易活動(dòng)中的涉稅信息。加快建立健全全國性的稅收管理數據庫，推動(dòng)公安、社保、工商、金融、海關(guān)、民政、司法等部門(mén)的數據與稅務(wù)系統互聯(lián)互通，支持稅務(wù)部門(mén)充分利用大數據、人工智能等技術(shù)對相關(guān)數據進(jìn)行高效管理和深入分析，助力稅務(wù)部門(mén)全方位掌握數字經(jīng)濟企業(yè)涉稅信息。加速構建安全、規范、通暢的涉稅數據跨層級、跨城鄉、跨地區互通與共享渠道，推動(dòng)數字經(jīng)濟企業(yè)銷(xiāo)售收入、稅款繳納情況等涉稅信息在不同層級、不同地區稅務(wù)部門(mén)之間充分共享，為各地區對數字經(jīng)濟企業(yè)進(jìn)行公平合理、高效精準的稅收征管提供全面的數據支撐。
（3）進(jìn)一步發(fā)揮數字平臺在稅收配置中的作用，促進(jìn)數字經(jīng)濟稅收分配更加公平合理。引導數字平臺依照目的地原則，將平臺在交易活動(dòng)中代扣代繳的增值稅繳納至消費者所在地，并依據新的聯(lián)結度和利潤分配規則準確計算和繳納平臺自身在不同地區的企業(yè)所得稅。進(jìn)一步明確數字平臺對于平臺上的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行納稅義務(wù)提醒、涉稅信息報送、納稅情況監督等方面的責任，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)依托技術(shù)、人才優(yōu)勢提供納稅相關(guān)公益培訓服務(wù)，推動(dòng)數字經(jīng)濟領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者按照目的地原則在不同地區之間依法納稅。強化數字平臺與稅務(wù)機關(guān)的合作，在保障數據安全的情況下將數字平臺的數據庫與稅務(wù)信息系統進(jìn)行對接，強化涉稅信息的互通共享，構建形成政府、平臺、企業(yè)多方共治的稅收治理格局，共同促進(jìn)數字經(jīng)濟稅收收入公平合理分配。
（4）以信息技術(shù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大農村和欠發(fā)達地區的消費市場(chǎng)及稅基。一方面，利用信息技術(shù)拓展農業(yè)產(chǎn)業(yè)范圍和功能，積極發(fā)展數字農業(yè)，加快生產(chǎn)、加工環(huán)節的數字化改造，提高農業(yè)生產(chǎn)效率與質(zhì)量，促進(jìn)農業(yè)產(chǎn)值持續提升，增加居民可支配收入，增強居民消費能力，拓展農村及欠發(fā)達地區在新型稅收分配機制下的稅基；另一方面，加快培育農村及欠發(fā)達地區新興產(chǎn)業(yè)，以縣域主導產(chǎn)業(yè)為基礎，整合優(yōu)化農村和欠發(fā)達地區的資源要素，利用數字平臺對接外部產(chǎn)業(yè)鏈資源，打造三產(chǎn)融合的現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，形成基于數字經(jīng)濟的全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)系統，推動(dòng)農村及欠發(fā)達地區經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，大幅提升本地居民收入水平、擴大當地消費市場(chǎng)，助力農村和欠發(fā)達地區進(jìn)一步充實(shí)壯大本地稅基。
城鄉區域協(xié)調發(fā)展是實(shí)現數字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要內涵。在數字經(jīng)濟加速發(fā)展的趨勢下，需要加快構建完善與數字經(jīng)濟更加適配的稅收制度，有效化解數字經(jīng)濟帶來(lái)的城鄉間、區域間稅收分配失衡問(wèn)題，以更加科學(xué)的財稅體制為數字經(jīng)濟時(shí)代的城鄉區域協(xié)調發(fā)展提供堅實(shí)的制度基礎和財力支撐，進(jìn)而促進(jìn)數字經(jīng)濟的長(cháng)期健康發(fā)展。
責編：梅亞川
